（一）预备立宪的背景与指导原则 清廷于1905年成立考察政治馆，决定派五大臣出洋考察西方国家政治制度。五大臣的主张打消了清廷实行君主立宪的顾虑，随即发布上谕，决定“详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。这道“仿行宪政”的上谕，确定了启动预备立宪及其“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的指导原则，拉开了清末预备立宪活动的序幕。 （二）宪法性文件 1．《钦定宪法大纲》。 1908年8月27日，清廷颁布了由宪政编查馆和资政院制定的《钦定宪法大纲》。它是清末预备立宪过程中颁布的第一部宪法性文件，共23条。它仿效日本明治维新的帝国宪法，由正文“君上大权”14条、附则“臣民权利义务”9条共两部分组成。“君上大权”开宗明义地规定：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”；“君上神圣尊严，不可侵犯”。根据这一精神，其余各条赋予皇帝各项大权。这与日本明治宪法赋予天皇的权力相比，有过之而无不及。“臣民权利义务”作为附则，重心是纳税、服兵役及遵守法律等义务，而权利和自由的规定则附加诸多限制。 《钦定宪法大纲》是中国历史上第一部宪法性文件，在一定程度上限制了漫无边际的君主权力，开创了中国近代君主立宪政体，第一次以根本法的形式规定了臣民的权利和义务，这与君主专制时代相比是一种历史的进步。但从本质上说，它以国家根本法的形式维护君主专制统治，结果是皇帝专权而人民无权。 2．“十九信条”。 辛亥革命爆发后，南方各省纷纷独立，立宪派和部分督抚军阀也敦促清廷立即公布宪法、召开国会。清廷被迫诏令资政院，仅用三天时间便制定和通过了《宪法重大信条十九条》，俗称“十九信条”，于1911年11月3日公布。 “十九信条”是在革命形势处于高潮时期、清廷面临内外压力的局面中制定的。与《钦定宪法大纲》相比，其最重要的变化是改用英国式“虚君共和”的责任内阁制，对皇权、皇位继承制度及皇族参政等作出限制，同时扩大了资政院的权力。它的制定和颁布，是清末预备立宪的最高成就。但作为一种应急策略，它不仅无法改变清末预备立宪的本质，而且也未能挽救清廷的统治。 （三）咨议局与资政院 各省咨议局是依据1908年公布的宪政编查馆奏定的《咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》，于1909年选举产生，是清廷在筹建资政院时设立的地方咨询机构。根据章程的规定，其活动宗旨是“指陈通省利病，筹计地方治安”。咨议局最主要的工作是举办各省咨议局议员的选举，其议员任期为三年，采用复选法选举产生。咨议局的设立，为各地立宪派获得了一个宣传舆论的政治场所，他们后来还发动过三次国会请愿运动。 资政院是依据1909年公布的由资政院总裁溥伦、孙家鼐会同军机大臣拟订的《资政院章程》，于1910年召集成立，由钦选议员和民选议员两部分各100名组成。前者为皇帝直接指定；后者由各省咨议局议员互选产生，但须经本省督抚圈定。其职掌主要是议决以下事件：“一、国家岁出入预算事件；二、国家岁出入决算事件；三、税法及公债事件；四、新定法典及嗣后修改法律事件，但宪法不有此限；五、其余奉特旨交议事件。” 有人根据以上规定，认为资政院是一个不完全的立法机构，因为它没有制定宪法的权力，但事实并非如此。随着各项预备立宪措施的推行，在资政院的实际运转过程中，清廷通过不断发布上谕，使其逐渐获得了制定宪法的权力。1908年7月22日，清廷命宪政编查馆和资政院共同编纂宪法大纲，是资政院获得参与制宪权力之始。1910年11月5日，清廷又任命资政院总裁溥伦为纂拟宪法大臣之一，使资政院参与制宪的权力得到了巩固。到1911年11月2日，清廷迫于一部分立宪派的压力，命资政院制定英国式的议会君主制宪法，使其获得了完全的制宪权，成为清末预备立宪中最重要的制宪机关。